居民参与建设和美乡村

乡村居民的有效参与对乡村建设成效起着关键作用。文章以L村村民为研究对象，结合半结构访谈法、观察法等方法进行资料收集，用公民参与阶梯理论分析村民在乡村建设行动中的不同层次的参与行为逻辑，结果表明公民的无参与、象征性参与会加剧乡村治理中的政民矛盾。为此，文章结合当地实际情况，尝试从赋权—机会、兴趣—能力与制度—规则三方面的参与框架探讨促进居民有效参与，村庄共治。以期为我国正在行进的乡村振兴提供实践案例研究，同时，对乡村建设参与提供理论支撑。

为深入贯彻党的二十大精神，全面落实党中央国务院关于扎实稳妥推进乡村建设的决策部署，2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农民参与乡村建设指南(试行)》通知，其提及有关组织农民参与村庄规划编制、乡村基础设施和公共服务设施建设与管护等工作。居民作为社会建设的主体，如何有效促进居民在乡村建设行动中作用，是当下值得研究的议题。公民参与是公民的权利与美德，从公民参与阶梯理论视角出发，以L村为例，分析村民在乡村建设行动中参与程度，并从赋权—机会、兴趣—能力与制度—规则上促进居民有效参与，最终为促进美丽乡村建设提供经验借鉴与理论依据。

公民参与阶梯

在20世纪60年代，“公民参与阶梯”理论首次出现在《市民参与的阶梯》一书中，是作者雪莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)通过对美国城市规划的公众参与环节进行研究总结与预测中提出的经典参与理论，这一理论推动了公民参与理论基础发展，并在选举、社区治理等领域影响至今。Sherry认为公民参与是分等级、层次的，相应的公民参与程度也随之不同。他以公民参与程度为依据，按照公众权力对决策的影响程度将公民参与分为3层次，再由3层次划分8个阶梯。第一层次为“无参与”，包括第1阶梯的“权威操纵参与”与第2阶梯的“引导式参与”，即在这层次中决策者以公众参与形式达到支持自己目的，参与者成为权力分配者的工具。第二层次为“象征式参与”，包括第3阶梯的“告知式参与”、第4阶梯的“协商式参与”以及第5阶梯的“安抚式参与”，其中3、4级阶梯参与实际上是政府保障公民知情权与参与权，为公民提供政府决策资料数据和相关信息，但居民仅限于“听到”或“被听到”。第5级阶梯是更高层级的象征式参与，其允许参与者提出意见。第三层次为“权力式参与”，也被视为深度发展的公众模式，包括第6级的“合作式参与”，即参与者与权力分配者共同决策，权力共享。第7级的“授权式参与”，即公民获得权力控制。第8级的“公民控制式参与，即公民权力得到最大化，超越政府。随着阶梯等级的提高，公民参与的程度、质量也会越来越高，决策权也回归到公民身上。Sherry的公民参与阶梯理论为本文研究乡村建设行动公民参与提供很好的思路，在此基础上探讨社区领域的居民参与阶梯。

乡村建设行动中L村居民参与程度及问题分析

L村基本情况

L村是JM市的一个行政村，临出海口，渔业资源丰富，当地居民多数以出海为生，据受访的人数统计调查来看，村民文化程度为文盲的占比达到50%以上，因此，在知识不对等的情况下文章选取L村的村民参与程度情况，并不追求中国乡村代表性与普遍性，仅为理解乡村建设的多样性与复杂性，为我国乡村建设行动实践佐以参考。

村庄经过近几年美丽乡村建设行动，基础设施完善，全村实现道路硬化，路灯覆盖，由于早年的规划，村间小径仍然狭窄，虽然乡村建设总体成效显著，人文矛盾却屡见不鲜。L村总面积3.4km2，449户人家，全村人口共有1 509人，其中老年人人口占比约70%，大部分青年外出，村庄出现“空壳化”。村民委员会近年由于人才短缺，部分村民表示委员会的职能未能有效发挥，村干部时常受到村民负面评价，村民之间的矛盾也日益增多。

居民参与程度及问题

由于社区居民委员会须统一管理多个村庄，精力有限，加之L村村民委员会的管理不善与村里老年人人口偏多，出现参与主体单一的问题，同时，受村民受教育程度、利益、兴趣、社区认同感与责任感等因素影响，居民参与出现多层次特点，这在一定程度上阻碍了乡村建设的发展。

1.乡村建设行动中的公民无参与

在对L村村民的调研中，我们发现大部分村民缺乏参与村里自治活动的意愿，仅有23.1%的受访者表示愿意参与。此外，对于村里事务的清楚认知程度，也仅有24.6%的村民达到这一水平。这表明村民对村里自治活动的参与度和认知度有待提高。“村篮球场放个电影啥的，晚上就去凑下热闹。最近两年村里就没有看到电影了，还有之前村里突然铺路也不知道怎么回事。”(村民W)村的公共事务或者活动一般是由上到下政府或社区驱动的，加上居民参与动力低，居民往往是被动参与。在访问社区工作人员关于居民参与的问题时，其表示“举办活动设置奖励品，才能吸引村民踊跃参加”(社区工作人员C)。可见，居民对娱乐性活动或者有奖励性活动比较感兴趣，会参与进来，而对于正式的公共事务，或与村民自身利益关联不大的内容，则不愿意参与。

根据公民参与阶梯理论，可以把以上居民参与归为“无参与”层次中最低等级的“权威式参与”与“引导式参与”，这是一种“假参与”，居民不想参与或无意识参与以及不清楚村里相关建设安排，只是作为一个旁观者。

2.乡村建设行动中的公民象征性参与

在与居民委员会工作人员访谈了解到，近年来，为响应美丽乡村建设，村里开始了道路翻新、房屋刷漆等工作，也召开过村民会议，村容村貌得到很大的改善。但在走访村民期间，我们发现有些村民对这结果并不满意，道路建设反而出现悖反效果。“现在想在家门口找棵树乘凉都没有。”(村民M)我们进一步了解到，铺路的规划是由居民委员会、党员代表与村民代表召开所谓的村民会议，并将结果由村民代表告诉村民，村庄并没有召开村民代表大会，只是党日活动与村民议事会联合召开，村民代表只是旁观，并没有实际的决策权与投票权。关于商讨结果，大部分村民没有意见，有迫于“权威”，有碍于“人情”不发声。其中有个别村民尝试找到居民委员会发表不满，虽得到口头答应处理，但最后不了了之。

道路建设行动象征式的参与下，村民知晓情况，但无法提出或没有被接纳意见，结果导致全村道路铺上水泥，很多村民家前小树处理不善而枯萎、砍掉，抑或家门前水泥道路高度提高，雨水倒灌家门等情况发生，道路建设本是好事，却加剧了乡村建设行动中政民矛盾。

3.乡村建设行动中的深度参与

L村拥有集体经营性建设用地66.75hm，全都租借给当地企业，因此，每年都能得到不菲的分红。从2015年开始，村民是按照未成年股、成年股以及老年股的划分，但在2019年合同到期，土地价格上涨，村民重新发挥村民委员会作用，由村里老一辈人组成小组商讨土地租金方案。此消息一经公布，大量“外嫁女”连忙把户口迁移回本村，以求分红。这引起了很多村民的不满，纷纷表示抗议。拖了半个月时间，村民自行组成临时土地议事会，经过多天投票决定，并聘请律师咨询相关问题作证，制定了一份无争议的股份协议，解决了纷争。

可以看出，当村民切身利益受到威胁或者损害时，才会反应性参与进来以维护或挽回自身利益，这一过程除了看到村民参与动力提升外，也证明了村民是有能力自治解决问题的。在这个过程中，村民发挥村民委员会作用，组织了议事会，允许村民发表意见，再经过村民委员会组织村民投票并采纳建议，问题得到妥协解决。关于土地是否出售、怎么利益分配、怎样解决纠纷，都是村民自主决定。关乎集体的经济具有显著的民主增进效应，利益关联强化有利于提高村民参与率。但在过程中也暴露出涉及利益问题时，大家才积极参与解决，问题的解决也没有时效性，原因在于没有完整的议事制度。

L村出现村民参与的不同层次情况问题，这也是很多村庄的常态问题，因此，有必要作进一步的探讨促进村民有效参与问题。

参与框架：促进居民有效参与

有效的居民参与要从参与阶梯与参与框架的角度着力。文章提出从赋权—机会、兴趣—能力与制度—规则三方面的参与框架促进居民配合式与自主式参与。

赋权—机会

从政府角度来看，需要赋权村民参与的机会，把机会转变成权利，包括村民对公共事务知晓、表达、选择、决定的权利，才能让公民达到深度参与程度。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中指出，要“按照依法下放、宜放则放原则，由省级政府统一制定赋权清单”，同时要“成熟一批，赋予一批，确保放得下、接得住、管得好、有监督”。当地政府需要统筹赋权，多维度对公民参与赋权，改变村民弱权的局面，社区赋权营造村民参与社区治理外部支持环境，巩固提升主体参与地位;组织赋权关注村“两委”专业能力、丰富组织合作与问题解决平台搭建;个体赋权强调优化系统内部治理秩序、完善系统内部沟通机制。村“两委”同时做好“代理政府”作用，保证村民基层自治的权利。此外，赋权促进民政服务站(社工站)发展，使乡镇社会工作站在发展的基础上承担乡村社会基础再生产的功能，助力乡村建设行动。在赋权—机会的基础上继续发展居民的兴趣与能力。

兴趣—能力

从公民个体来看，兴趣是维持居民个人长期性参与的重要精神“泵剂”，而提升居民兴趣动力可以从激活其参与意识和能力进行探究。

社区应该是有活力的，多样化的活动与服务可以培养村民兴趣，从而激发村民提升自身能力参与的欲望，反哺社区。值得注意的是，出于奖励性的参与是无效参与。利益分为个人利益与公共利益，上述案例可以得出，村民对租地分红个人利益的事兴趣强烈，参与动力高，而对公共事务参与兴趣低，不同的利益对村民参与的影响不同，这里所说培养兴趣主要指培养公民对公共事务参与的兴趣及能力。

首先，社区及政府可以树立典型人物、事迹，并通过宣传栏、报纸等途径向居民宣传“我是村庄主人”的意识，从思想、道德、素质和观念等方面激发居民的参与兴趣，培育志愿者。其次，开展公民参与基本常识教育。通过社区教育，定期举行专题性讲座，针对居民不同年龄、受教育程度与专长特点，提升居民个体参与能力，包括协商议事能力、活动组织能力、村庄规划能力等。最后，发挥村庄“精英”引领作用，这里“精英”指的是老一辈村庄建设者，他们对村庄具有特殊感情，对于参与社区事务意愿强烈，并且有服众能力，在标杆效果下会让更多的村民参与进来。在此基础上，进行志愿者组织的培育尤为重要，团结更有利于村庄的发展。

制度—规则

使参与角色的作用制度化，是保证公民参与的长期成效最好的办法。制度设计不能只有老干部、老党员的政治参与，也不能仅让村“两委”作为完成国家任务的工具。L村村民自治相关制度、规则、程序落实不到位，阻碍了公民参与，因此，积极探索将自治功能下沉到村民小组或自然村一级，用新的农村基层治理机制来理顺各方面的利益关系，采取有力措施巩固健全公民参与很有必要。

一是严格落实村民代表会议制度。村民代表会议是公民参与的主要途径，凡是涉及村集体经济、征地补偿、道路建设等都需要严格按照会议议程召开大会。畅通沟通渠道，保证居民意见声音能听到、被听到，集体表决作出决策。另外，要及时制定一套规则程序，培养村委会人员接班人。二是制定完整监督制度。《中华人民共和国村民委员会组织法》在制度层面明确表示村民委员会及事务必须接受村民监督。村民委员会做好三务公开，村民及时知晓，全面监督，强化对社区参与的关注度与参与度，切实维护公民权益不受侵犯。三是创新党建工作组织。将党建工作组织作为一个制度化的参与渠道，纳入议事体系，拓宽参与渠道，并且规定党员会议召开时间、内容和议事规则。四是创新组织架构。建立村落理事会、志愿者组织、环境保护小队等民间组织，制定议事规则与程序，多元主体协同共治，有效防止管理分散。政策与规则是并行不悖的，从顶层设计到行动落实，步步有程序，处处受监督，制度与规则充分发挥着保障作用。

乡村建设行动参与研究不是一个简单的课题，除了以上所提及问题，党群工作、信访等问题都需要得到社会与学者更多的关注与研究，文章所提问题与参与框架篇幅有限，但仍希望能为乡村建设行动中居民参与带来启发，共同推进乡村发展。

责任编辑：史文明

原文地址：http://www.cwzrzz.com/html/2024/0903/9823.shtml