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后稷网 > 《村委主任》 治村方略
驻村第一书记制度是国家层面以“精准扶贫”为抓手，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要乡村实践。推行第一书记驻村帮扶机制有利于解决基层组织软弱涣散问题，落实精准扶贫，推动乡村治理水平提升。但是，受诸多因素的影响，第一书记在具体工作中仍然面临着一些困境，制约了第一书记作用的发挥。基于此，应积极促成第一书记与基层村委、乡村内外的关系的转变，以搭建国家与基层社会之间的桥梁，全面推进乡村振兴。
自2014年以来，中央、省、市积极探索选派机关优秀干部到村任第一书记的举措取得了显著成效，为第一书记制度的深入实施积累了宝贵的经验。2021年5月，中共中央办公厅印发的《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》指出，运用打赢脱贫攻坚战选派驻村第一书记和工作队的重要经验，在全面建设社会主义现代化国家新征程中全面推进乡村振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果，把乡村振兴作为培养锻炼干部的广阔舞台;要高度重视向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队工作，将其作为抓党建促乡村振兴的重要举措，加强组织领导，推动落地见效。截至2021年8月底，驻村第一书记和驻村工作队基本轮换完毕，全国在岗驻村工作队17.2万个，驻村干部56.3万人，其中驻村第一书记18.6万人。
驻村第一书记制度一经提出，便成为学界讨论的重点。针对第一书记的角色定位问题，郭小聪和曾庆辉认为，第一书记的嵌入与乡村基层形成的目标、资源、利益的黏合治理，解决了乡村基层治理中可能出现的“无威无力”“无权无钱”“无为无效”的问题。刘建生等人则认为，第一书记与村“两委”构成了“双轨”治理主体，作为贫困治理内力轨道的村“两委”与作为贫困治理外力轨道的第一书记形成了“双轨双层”的贫困治理机制。除此之外，还有学者着眼于第一书记背后的资本与效率研究。倪大钊和徐志毅等人认为，第一书记治理绩效与派出单位的整体资源以及第一书记原本担任的职务有直接关系。综上，学者对第一书记的研究主要集中于第一书记制度与乡村基层主体的关系、治理模式和第一书记治理绩效等方面。文章从乡村振兴视角出发，分析第一书记在嵌入基层过程中面临的困境，并提出优化路径。
第一书记驻村帮扶机制的行动逻辑
组织引领
组织引领是第一书记驻村帮扶机制有效实施的重要前提。第一书记是党的思想的传播者、党组织的服务者、党的作风的示范者、反腐倡廉的推动者、党的制度的落实者。他们在乡村基层党建工作中扮演着重要角色，是党引领乡村基层党组织的支柱。第一书记担负着将党对国家权力机关和其他非党组织的领导制度等贯彻落实到乡村基层党建工作中的使命。
利益联结
利益联结是第一书记驻村帮扶机制在基层得以顺利推进的基本保证。第一书记深入乡村基层，与当地村“两委”形成利益联结关系。一方面，第一书记经委派进村，本质上是党组织对其工作能力与作风的考验，关乎其未来晋升;另一方面，村“两委”期待依托第一书记带来的经济与人际资源，大力发展村庄经济，推进乡村振兴。因此，村“两委”与第一书记之间形成了利益联结关系。
公正纠偏
公正纠偏是第一书记驻村帮扶机制被接纳的现实需要。村“两委”与村民之间存在着复杂的人际关系和潜在的共同利益。第一书记的介入可以对现有的治理模式进行厘清和纠偏，确保决策的公正性和合理性。
第一书记驻村帮扶机制的嵌入困境
第一书记话语权不足
乡村振兴背景下，第一书记与村“两委”分别代表国家治理和基层治理，各有优势，但是也存在第一书记话语权不足的问题。由于大部分第一书记对基层乡村事务和治理工作缺乏深入了解和实践经验，因此需要依靠乡村干部的权威完成相关工作。此外，第一书记以实现村庄经济效益最大化为目标，希望从根本上防止返贫;而村“两委”注重政策实施的整体效果，追求长期、全面的发展。基于此，第一书记发挥的主要是协助作用，故而其话语权不足。
第一书记多重角色的冲突
第一书记在派驻之后便扮演着双重角色，肩负着双重职责。一方面，第一书记是国家在乡村的代表，承担着振兴乡村经济、规范乡村治理、促进乡村稳定发展的重任;另一方面，第一书记嵌入乡村基层治理后，便成为村民的利益代表，理应为村民争取更多利益。大多数情况下，这两个角色是没有冲突的，但是也不能忽视国家治理目标与村民个人利益存在冲突的情况。一旦出现冲突，第一书记便面临双重角色冲突的困境。因此，第一书记既要立足于实践，切实维护好村民利益，传达村民诉求，又要做好政策解释工作，确保村民能够充分理解并接受国家政策。
乡村基层内外环境的失序
驻村第一书记被派驻前，通常处于正式治理框架的科层制治理结构中，而乡村基层治理遵循的是一种非正式的结构与模式，其中人情关系发挥着重要作用。作为国家权力的基层代理人，第一书记凭借丰富的学识与社会经历，能够在一定程度上改变部分村干部和村民的传统观念，但乡村人情社会的逻辑与规则难以改变。受原有工作职位的影响，第一书记通常选择正式规则解决问题。然而，乡村治理中出现的问题大多需要通过沟通与调解的方式解决，因此正式规则在一定程度上难以发挥出应有的作用。
第一书记驻村帮扶机制嵌入困境的成因
第一书记嵌入基层治理面临的困境是多重因素影响的结果，既有第一书记自身能力、工作态度等主观因素，也有乡村基层特有的社会背景等客观因素。
第一书记受限因素多
首先，从第一书记的生活经历与学历背景来看。第一书记在被派驻前对乡村基层缺乏了解，仅有少数第一书记有在乡村生活的经历。第一书记普遍拥有大学本科学历，在一定程度上与部分村干部的学历形成了明显的差异。
其次，从第一书记的工作经历来看，第一书记长期处于科层制结构与工作环境中，形成了理性化、规范化的思维与工作习惯。而乡村治理更多遵循的是一种道德情感规则。
最后，从第一书记资源获取能力来看，派出单位是他们获取资源的重要渠道，项目资金是他们在乡村开展工作的基础和保障。然而，一般的企事业单位资源支持能力有限，在一定程度上影响着第一书记在乡村治理中的工作效果。
与基层村委合作效率不高
第一书记下沉到乡村基层，不仅需要过硬的能力与素质，还需要充分考虑村集体这一关键因素。
此外，第一书记通常采用正式规则处理问题，而村“两委”习惯通过沟通和调解的方式解决问题。这可能会影响双方的合作效率和乡村治理效果。
制度环境考核压力重
第一书记被选派到乡村基层后，面临着较大的考核压力。对于长期未经历个人成果考核环境的第一书记而言，这种压力如同无形的枷锁。
初到基层时，第一书记开展工作的条件并不成熟，面临着诸多挑战，但是考核的既定目标是不变的。第一书记需要经过县、市、省等多级考核，但这些考核往往过于依赖数据，难以全面、准确地反映其工作的实际情况。此外，第一书记的考核工作还受其委派单位、职位层级以及入驻村的基本情况等多种因素的影响，导致第一书记的考核难度增大，难以激发他们的工作热情与信心。
第一书记嵌入基层治理困境的优化路径
制度保障
在双重决策主体的框架下，村庄事务的决策变得复杂。因此，可以借助相关规则与机制推进乡村治理。
首先，应该完善相关法律法规，厘清第一书记与村“两委”之间的关系，避免职权交叉带来的冲突。明确权责清单不仅可以更好地发挥第一书记的作用，保障其基本权利空间，还可以在一定程度上约束基层村委的权力，防止腐败现象的发生。
其次，第一书记应该积极主动向基层村委了解情况，虚心请教问题，将工作做实做细。第一书记要加强与村“两委”之间的合作，不仅要在乡村振兴工作中发挥关键作用，还要在其他乡村事务中提供优质服务。第一书记通过与村“两委”相互配合、相互协调、相互合作，共同推动乡村和谐发展。
机制构建
第一书记作为国家与乡村基层之间的桥梁，肩负着双重使命。从国家与村民关系的角度来看，第一书记发挥着至关重要的作用。第一书记既要履行好国家权力赋予的职责，完成好上级交付的艰巨任务，又要切实维护好村民的利益。当发生冲突时，驻村第一书记需要利用双重信息机制调和矛盾，确保国家政策与村民利益之间和谐统一。
第一重信息机制是向上沟通机制。第一书记驻村开展工作期间，要做好国家的“眼睛”，密切关切村民的利益诉求，广泛听取村民的意见和建议，并将其进行整理提交给政府相关部门。
第二重机制是向下传达机制。第一书记在开展工作期间，要将政府的反馈和政策意图传达给村民，推动政策落地实施。
通过双重信息机制，第一书记不仅能够保障村民的利益，还能帮助政府更好地了解乡村实际，制定更符合当地实际的政策。
价值重塑
首先，第一书记应该坚持以法治为主，确保工作公平公正公开，坚持原则，坚定信念，弘扬法治精神，使村民切实感受到法治的公平性。
其次，第一书记应该深刻洞察乡村的人情关系网络，了解其对推进乡村治理的潜在价值，积极转变思维，避免陷入僵化和刻板的治理模式。还应鼓励村民参与乡村治理，激发其内生动力，进而更好地推进乡村治理。
此外，第一书记应积极引导和帮助村民学习、理解并实践相关规则。通过法治理性与人情感性的有机结合，用科学理念指导村民的行为，进而重塑乡村社会价值，激发乡村治理的内生动力，推动乡村的发展。
乡村振兴背景下，第一书记嵌入基层治理的方式不仅显著提升了国家治理能力与水平，也为实施乡村振兴战略提供了有益探索。从当前实施第一书记制度取得的成果来看，这种将国家力量嵌入基层治理的模式有效打破了城乡二元体制的壁垒，促进了资源的顺畅流动，为乡村发展注入了新的活力。
第一书记制度在推进乡村治理和乡村振兴中起到了重要的作用。然而，仅依靠这一制度难以从根本上达成乡村振兴的宏伟目标，也无法彻底解决我国乡村治理面临的复杂问题。现阶段，应当进一步完善第一书记制度，加强第一书记的选拔和培训，强化基层党组织建设，建立健全乡村治理机制，激发乡村建设内生动力，进而更好地推进乡村治理。
责任编辑：史文明
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