乡村振兴下的集聚发展类村庄发展

乡村振兴战略的提出推动了乡村的发展，文章在阐述集聚发展类村庄的基本概念和普遍特征的基础上，结合嵩明县龙院社区规划项目实例，提出其“多规合一”实用性村庄规划在指导乡村振兴发展中存在的问题。结合龙院社区面临的实际问题，文章以乡村振兴为目标导向提出进一步发展策略，进而总结了集聚发展类村庄在乡村振兴中的普遍发展思路，以期为乡村可持续发展提供参考。

从中共十九大首次提出乡村振兴战略到十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》，乡村振兴战略由战略指引到政策法规全面深化，由示范探索到全国范围全覆盖，由抓重点工作到“五个振兴”齐头并进，实施乡村振兴的“四梁八柱”的制度框架和基本的政策体系已经形成。2022年1月，中共中央、国务院发布的一号文件中再次强调，要全面推进乡村振兴重点工作，统筹城镇和村庄布局，科学确定村庄分类，加快推进有条件有需求的村庄编制村庄规划。2024年，中央一号文件《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》颁布，乡村振兴已经进入全面深化实施阶段。

村庄类型

《乡村振兴战略规划(2018—2020年)》将村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并四类，并指出集聚提升类村庄是乡村振兴的重点突破区。《云南省“多规合一”实用性村庄规划编制指南(试行)》强调突出村庄分类引导，其在国家乡村振兴战略规划的分类基础上将集聚提升类村庄又分成了集聚发展类村庄、整治提升类村庄，城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄不变。

集聚发展类村庄的一般特征和普遍存在的问题

云南集聚发展类村庄是指现有规模较大的中心村和基础较好、能持续存续的自然村落。这些村庄通常人口规模较大，一般在500户以上;产业基础较好，具有一定的经济发展活力;基础设施较为完善，公共服务设施基本配套。但是，这些村庄也存在如下几个问题。一是人口流失，导致村庄老龄化问题突出。产业内生动力不足，缺乏特色和竞争力。二是基础设施建设滞后，存在道路、水电、通信等设施不完善的现象。由于道路、给排水等基础设施匮乏，村庄局部人居环境脏乱差，生活污水、垃圾处理不规范。村民生态环境保护意识薄弱，过度开发导致水土流失、环境污染等问题严重。建设方式粗放，村庄面积扩大占用基本农田，房屋密度大，一户多宅问题严重，公共服务设施用地偏少，产业发展用地紧张等问题突出。

龙院社区实用性村庄规划实践

2021年，嵩明县嵩阳街道对下辖14个社区实行“多规合一”实用性村庄规划，龙院社区作为其中之一，经过多轮咨询和审查，现已完成规划。龙院行政村属于集聚发展类村庄，具有明显的生态产业资源特征。龙院行政村下辖龙院及马家松园自然村也均属于集聚发展类村庄。按照乡村振兴战略产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，该规划将龙院社区定位为生态田园观光村。

规划用地情况：规划整个村域建设用地73.96hm(包括城乡建设用地、区域基础设施用地和其他建设用地)，其中村庄建设用地面积为58.99hm²，人均村庄建设用地175.04m²。在用地导控上，落实上位国土空间规划确定的各项约束指标，确保规划实施期间，全村永久基本农田面积不低于225.34hm²，村庄建设边界规模不突破60.09hm²，耕地保有量237.73hm²(较农业农村部下发的耕地保护目标高出2.30hm²)。规划后，龙院行政村规划范围内村庄建设用地面积较现状增加6.85hm²，其新增建设用地类型面积详见表1。

表1 村域新增建设用地表

数据来源：《嵩明县嵩阳街道龙院社区“多规合一”实用性村庄规划(2021—2035年)》。

在产业用地布置及管控方面，本次规划保留产业用地1.46hm，新增产业用地1.48hm²。新增产业用地主要将闲置宅基地分别调整为餐饮用地0.05hm²，旅馆用地1.04hm²，零售商业用地0.39hm²。

自然村规划情况：龙院自然村村庄建设边界51.09hm，规划预留宅基地89户，宅基地预留面积14831.14m²。其新建设施主要是小游园和广场等文体设施、停车场等道路交通设施以及民宿和零售商业设施。

马家松园自然村村庄建设边界9.00hm，规划预留宅基地17户，预留面积为1456.40m²。其新建设施主要是村史馆、小游园、体育游乐场地等文体设施、停车场、零售商业设施和垃圾收集点。

龙院社区发展面临的挑战

虽然龙院社区已经编制“多规合一”实用性村庄规划，但仍然面临如下规划实施、建设难题。

1.规划实施难

龙院社区规划村庄新增产业用地共1.48hm2，用于商业零售和旅馆餐饮用地，可见其产业用地规模小，分布分散，存量土地难以盘活，不利于发展有带动效应的产业。经过梳理，全村有“一户多宅”问题的共131户，除去保留部分以外，村民对“一户多宅”的取缔表现出抵触心理，加上宅基地收储制度政策正在探索中，闲置宅基地的利用难以实现。此外，由于有关部门对规划的宣传不到位，村民对该规划理解不深，对规划内容和实施方案不够了解，导致村民的配合度较差。在规划定位和产业发展引导部分，只对龙院未来的发展提出了方向指导，但无实际的产业项目策划和支撑。例如，规划新建设施多为基础类和公共服务类设施，虽然使村庄的宜居环境有所改善，但在宜业、宜游产业发展方面的作用甚微。

2.自然生态保护任重道远

龙院社区辖区内有上游水库和山冲水库，上游水库为二级饮用水水库。水库虽然给龙院社区带来了良好生态本底，但受水资源保护等相关政策的影响，该地产业规划布局受限。加上水库紧邻龙院自然村，自然村缺乏污水处理设施，对水库生态环境造成了一定的污染和破坏。同时，周边基本农田和建设用地交错、分散，也不利于整体规划建设。

3.经济产业发展亟待突破

村内劳动力流失，集体经济落后，农业产业技术水平不高。自2007年土地实行大面积流转，全村共流转土地1 800hm，流转土地主要种植蔬菜、花卉、树莓等作物。村内仅有外资企业1家，农民专业合作社3家，农业公司1家。其中外资企业种植树莓一度取得了良好的经济效益，自2020年以来以培育蓝莓种苗为主;社区内水源条件差的半坡半旱地主要种植玉米;养殖方面仅有少量散养户，无规模化养殖;村民主要依靠外出务工获得收入。此外，可建设用地、集体用地少，不利于集体经济的发展。产业资源与周边及滇中地区的资源同质化较为严重。外资企业种植规模有限，同时其对相关种植技术实行保密和封锁，村委会与该企业在引领百姓共同富裕方面还需要强化磨合，制定新的合作模式。

4.人居环境亟待改善

村庄建筑风貌异化严重，新建住宅宅基地过大，传统建筑年久失修，闲置老宅土地浪费严重。由于村内房屋整体密度过大，村内公共空间不足、绿化缺失。宅前屋后有一定的空地，但是缺乏规划和种植，荒废严重。马家松园自然村虽然运用瓦片画、彩绘等方式对部分巷道墙面进行了装饰，但是整体风格不统一，协调完整性不足。同时，还对宅旁空地、道路两侧进行了绿化提升改造，但管理机制不健全，使其无法长时间保持良好风貌。究其原因是村庄人居环境建设缺乏核心文化引领。基础设施建设方面，存在村内道路等级低、缺少停车场等问题。马家松园自然村部分排水管道仍然为明沟，且无集中污水处理设施，影响生态环境。龙院自然村缺乏系统的排水管网和污水处理设施，污水对上游水库污染严重。另外，公共厕所、垃圾收集点不足，管理不规范，影响卫生环境。

5.组织管理有待深化

龙院社区已实现支部规范化建设，但党支部带领群众致富及发展的动力不足;年轻党员外出较多，党员作用发挥不明显;在村庄的建设和管理过程中，没有充分调动村民参与的积极性。例如，马家松园自然村在党组织的大力领导下对村庄风貌提升做了大量的工作，但由于村民基本不参与管理，时间一长，提升后的小花园、小菜园景观每况愈下。同时多数村民过于关注自身利益，遵从对自己有利的规划，抵触对自己不利的规划，这也是集聚发展类村庄普遍存在的棘手问题。

龙院社区乡村振兴发展策略

强化村庄规划，促进规划实施

基于上述实用性村庄规划在编制和实施过程中暴露的问题，建议在村庄的发展过程中，进一步编制“乡村振兴发展规划”或“乡村振兴建设规划”，以及基础设施建设等专项规划。在遵循实用性村庄规划底线管控、用地导控和产业发展方向引领的基础上，深化招商引资项目策划和储备，落实保障人居环境提升和生态可持续发展的基础设施建设。进一步细化产业、文化发展路径，明确产业提升项目;进一步深化组织建设，通过此类专项规划，明确各板块建设内容，强化落地性和实施性。

落实生态建设，确定生态建设核心

深刻践行“绿水青山就是金山银山”理念，结合实用性村庄规划划定的生产、生活、生态空间，严守底线，保障绿水青山生态本底。以人民宜居、宜业、宜游为发展目标，确定生态为核心、农业为基础、旅游为重点的核心发展思路。通过推进田园生态、村庄生态、森林生态、水域生态、文化生态的全面建设，引领农业向高品质绿色化发展，创造高品质休闲旅游环境，促进产业转型，提高村民的获得感和幸福感。

明确以农业为基础，旅游为重点的产业发展路径

在现有农业种植的基础上，转变观念，优化种植结构，打造生态有机农产品，创建龙院生态农产品品牌。引领带动绿色农副产品加工业，激活乡村发展内生动力。同时，发展生态田园观光、采摘产业，赋能乡村生态旅游。推动生态旅游发展，以上游水库生态治理、马家松园“最美瓦片画村”建设、龙院自然村人居环境提升整治为基础，瞄准周边社区、杨林大学城和嵩明县城周末亲子休闲市场，构建集打卡、相亲、婚庆、餐饮、户外拓展、生态田园观光、特色采摘体验和休闲露营于一体的乡村健康生态旅游目的地。以生态促旅游，以旅游促全村人居环境提档升级，满足村民日益增长的精神文化需求，构建完善的产业链条。

治理污水，改进村庄风貌，促进人居环境提升

建设完善的污水处理系统，杜绝污水向水库排放。实行雨污分流，统一改造污水沟为暗沟。在地势较低处建设截污管，污水统一截留加压收集到县城污水处理厂进行统一处理。马家松园自然村延续瓦片画的独特风格，注重提升巷道、宅旁空地等的景观风貌，在全村范围打造瓦片画主题景观风貌。龙院自然村发挥民居庭院优势，就地取竹、木等乡土元素，开展“一院一景”的庭院建设，注重建筑风貌的维护和统一。控制农业面源污染，结合农业产业升级，提升田园景观。

加强组织建设，创新建设管理方法

发挥党建引领作用，在村内分别成立由党组织委员领导的产业发展、生态发展、文化发展、人才发展组织管理小组。每个小组分配党员，负责联系社区实现各个模块的网格化管理。各领导小组负责联系群众，宣传该小组负责模块的相关政策，促进相关项目的落实。这种方式不仅打破了现有的党组织管理模式，实现了党建工作与乡村治理的深度融合，还能有效提升党组织的凝聚力和战斗力。实行网格化管理，将党的工作延伸到基层末梢，实现党务工作与群众工作、服务群众与管理群众的有机结合。创新党员联系群众的方式，使党员能够更加深入地了解群众需求，更好地为群众服务。

基于乡村振兴目标的集聚发展类村庄发展建议

乡村规划的目标是促进乡村振兴，助力乡村可持续发展。集聚发展类村庄规模较大，密度高，人口多，社区参与乡村建设难度大。因此，在进行此类村庄规划的过程中，一是应该切实做好调研，明确村庄发展存在的问题和症结，有针对性地提出问题和对应的解决办法，进而编制科学合理的村庄规划，循序渐进，稳步实施。二是应把生态环境治理和人居环境提升放在核心位置，通过生态环境优化为产业振兴、人才振兴、文化振兴铺路搭桥，进而促进产业升级，助推乡村可持续发展。三是发挥党组织在乡村振兴中的领导核心作用，切实做好宣传，强化村民主体地位。让村民树立改善乡村人居环境、振兴乡村产业是造福子孙后代，关系个人命运和价值的意识。四是要切实加大村庄建设资金的投入，加强对村庄规划实施的监督和管理，确保规划落地见效。此外，还要加强对村干部的培训，提升乡村治理能力。

集聚发展类村庄在各类村庄中属于较为复杂，发展较为困难的一类村庄。但这类村庄同时是我们国家目前存续最多的一类村庄。文章以嵩明县龙院社区规划项目为例，对集聚发展类村庄的发展策略进行了研究。研究结果表明，集聚发展类村庄的发展应以乡村振兴为目标导向，以生态环境治理为核心，以产业发展为路径，以加强村庄治理为保障，以满足人民的物质和精神文化需求为指引，构建生态、生产、生活内生循环互促体系，这样乡村才能得以可持续发展。

责任编辑：史文明

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