浅析“两联两包”基层社会治理模式的实践路径——以石门县为例

“三农”问题是全党工作的重中之重，要扎实做好新时代“三农”工作，全面推进乡村振兴战略实施。现从“两联两包”的内涵出发，进一步分析了“两联两包”模式推行的背景，创造性地提出“两联两包”基层社会治理模式，通过“五个融合”“六项制度”“七个促进”实现治理效能最大化，以期为其他地区的基层社会治理提供经验借鉴。

党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”[1]2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出要扎实推进乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作，加快建设农业强国，建设宜居宜业和美乡村，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步打下坚实基础[2]。但我国乡村基层组织能力薄弱，群众参与基层治理的意识不强，在推进乡村社会治理体系和治理能力现代化进程中需要突破的瓶颈还很多。而加强党的领导，“把党支部建在片区上”，就是破题的一把“金钥匙”。

位于湖南省西北部的石门县，曾经是一个省级贫困县。2018年，该县成功脱贫“摘帽”；2019年12月，该县入选“全国乡村治理体系建设首批试点县”名单；2020年9月29日，全国乡村治理数字化实践暨党建引领强村善治研讨会在浙江省建德市召开，石门县作为湖南省唯一县级代表作了典型发言；2020年12月11日，石门县再一次向大众展示了“两联两包”乡村治理模式的“石门智慧”，让“两联两包”新模式走到了全国人民的面前。

内涵：民惟邦本，本在固邦

2020年，习近平总书记在湖南考察时强调，“要把广大基层群众组织起来、动员起来、凝聚起来，充分激发人民群众的积极性、主动性、创造性”[3]。“两联两包”就是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的生动诠释。

“两联两包”是指在党组织的统一领导下，党组织、自治组织联动包片区，党员、屋场员联户包屋场，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，实现服务群众“零距离”，让乡村社会更有朝气、更有秩序[4]。“两联两包”概念中的“党组织”指的是农村基层党组织；“自治组织”是相关部门将原来各式各样的农村协会进行整合，设立治理联合会，下设各分支协会。第一个“联”和“包”就是党组织、治理组织联动包片区。“片区”是按照“地域相邻、产业趋同、风俗相近、规模适度、群众认同”的原则[5]，在原来自然村、网格的基础上，每个村根据实际情况划分的一个个片区。在片区里，把一定数量的农户划分成若干个“屋场”，为完成相关的治理任务，在本屋场内选出“屋场长”“屋场员”，结对联系农户，从而形成以党员为核心的治理队伍和以屋场为单位的微治理单元，在此基础上就有了第二个“联”和“包”，即“党员、屋场员联户包屋场”。

缘起：安邦治国，国在夯基

“两联两包”模式推行的背景源于两方面，一是现实的呼唤，二是理性的思考。

【作者简介】宁 金（1997—），女，硕士，助理讲师，研究方向：经济管理。

现实的呼唤

石门县白云镇北峪湾村是有名的治理难点村，上访群众非常多，常年上访者近百人，基层干部面临较大的治理压力，但这仅是当地村级治理面临的其中一方面困难。在合村并组之后，村“两委”的工作量增多，治理的范围逐渐扩大，服务的群众不断增加，而工作人员的数量却没有相应地增多，村“两委”的成员一般为5人，再加上1名党建联络员，共计6人。

在重重困难之下，白云镇北峪湾村迎难而上，2018年，该村在全镇率先推行“网格+党建”的基层社会治理模式。新华社《高管信息》专栏刊发了一篇题为《湘西北土家山镇的蹲点报告》的文章，详细介绍了该村基层社会治理模式，向大众展示了“两联两包”的开展方式。

在智能化、信息化背景下，村级事务纷繁复杂，乡村治理存在三大突出问题：一是组织结构缺乏合理性，党组织的领导力到达基层不彻底；二是工作任务难落实，组织体系运行不顺畅；三是治理任务不明晰，乡村治理难以疏通问题的堵点、痛点。如何加强党组织对基层的全面领导，如何打破基层党组织在村民小组层面没有扎根延伸的局面，如何让党员联系群众机制落实落细落到位，如何在基层治理中充分发挥党的领导力与组织力，推进治理与服务工作重心向基层下移等一系列现实问题亟待解决。理性的思考

20世纪60年代，毛泽东同志对浙江省诸暨市枫桥镇创造的“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的做法，亲笔批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做”。由此，“枫桥经验”成为全国政法战线的一面旗帜。党的十六大以后，枫桥坚持发展与稳定并重，形成了党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐的新格局，努力做到“家庭琐事不出户、邻里纠纷不出组、小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”[6]。

党的十九大报告指出，社会主要矛盾发生了深刻转化。2020年9月，习近平总书记在湖南长沙主持召开基层代表座谈会时提到，“基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固……要加强和创新基层社会治理，坚持和完善新时代‘枫桥经验’，加强城乡社区建设，强化网格化管理和服务，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定”[7]。

如何在新时代维护好社会稳定，让党的领导力、组织力在基层落地生根，服务群众“零距离”，打牢党的执政根基，这一系列的思考就是“两联两包”的缘起。

开局：上下用心，心在图治

为了改变组织架构缺乏合理性、工作保障难落实、治理任务不明确的状况，石门县进一步探索了“两联两包”基层治理模式，实施“五六七”的工作法，即五个融合、六项制度和七个促进。

切入点：“五个融合”重建组织架构

2020年，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”[8]要做到这一点，就要懂团结，善于统筹利用各方力量，调动其积极性，使其直接或间接地融入基层社会治理中，于是就有了“五个融合”。

一是村（社区）、片区、屋场融合，即按照村（社区）—片区—屋场—户—人的结构，将22个乡镇区（街道）331个村（社区）划分为864个片区、7964个屋场，形成了以屋场为微治理单元的“两联两包”村级治理模式。石门县一直在基层治理方法上寻找新路子。为了显著提升治理成效，石门县尝试摸索精细化治理的方式，探索出了“屋场微治理”的乡村治理方式。这种治理模式能够放大乡村社会治理成效，维护社会秩序，能够真真正正、实实在在地为本村百姓谋幸福、谋发展。

二是党小组组长、片区长、屋场长融合，这正是“把党支部建在片区上”的由来。在“两联两包”治理模式中，石门县在片区上建党支部，屋场上建党小组，每个片区设片长，屋场设屋场长、屋场员。片区长由村“两委”班子成员兼任，屋场长、屋场员则从党员、村民代表、乡贤等人员中选出，由他们对屋场内所有农户进行包联。

三是在职党员、兼职党员、无职党员融合。习近平总书记在湖南考察时强调，“党员、干部要充分发挥先锋模范作用……团结凝聚广大基层群众为创造更加美好的新生活而努力奋斗”[9]。这一融合调动了在职、兼职、无职党员的工作积极性，也为无职党员创建了参与乡村治理的合法平台。

四是党务、政务、村务融合。为了更充分、更有序地开展乡村基层治理工作，在党组织的领导下，石门县全县331个村成立了村级自治联合会，参与协助村内人居环境整治、“红、黄、黑”三榜管理、倡导文明乡风等村级事务。

五是自治、法治、德治融合。石门县夯实基层党建，完善基层党组织管理模式，实现基层自治共商、基层法治共建、基层德治共享。画好同心圆，形成多方共同参与治理的新格局。

通过“五个融合”解决了以往组织架构缺乏合理性等问题，在重建组织架构后，还面临着如何让这个组织体系有效运转的问题，“六项制度”应运而生。

着力点：“六项制度”夯实工作保障

制度可以管长远、管根本。制度建设要始终贯穿乡村振兴战略实施的全过程。“两联两包”基层社会治理模式共有六项制度，以保障基层治理工作顺利进行。

一是联系服务群众制度。制度规定片长、屋场长和屋场员每个月都要到结对联系户家中走访1次以上，落实“五联十上门”的帮联任务，做到联发展、联稳定、联民生、联环境、联民风，坚持政策法规上门宣讲、产业发展上门指导、大小困难上门帮助、身心健康上门看望、突发事件上门应对、意见建议上门收集、不便事宜上门帮办、矛盾纠纷上门劝解、环境卫生上门督促、美德新风上门倡导，带领和帮助普通农户共同发展进步。

二是屋场协商制度。“屋场会”就是打破原有会议室开会的做法，将会议地点改为屋场、田间地头，不拘泥于某种特定形式，不规定开会时间、内容，用大白话同老百姓谈政策、谈家事、议事务。各屋场每月至少召开一次及以上屋场会，开展解读政策法规、宣传先进典型、共谋发展方法、耐心倾听意见等活动，对村内的各项治理事务如产业生产发展、人才队伍建设、民俗文化传承等进行协商。

三是议事决策制度。村级重大事项按照“收、议、办、评”程序执行。确定固定时限，收集该时间段内屋场会协商会议内容，由村“两委”共同开会商讨该内容是否为本村重大事项，事项的处理过程、最终结果都受到群众的监督。

四是应急处置制度。组建村级“党员先锋队”、片区“应急救援队”和屋场“邻里互助队”[10]，在村内进行安全知识宣讲、巡查、演练等工作。遇到突发情况时，三队及时进行人员疏散和救援。

五是信息共享制度。石门县充分运用综治信息平台、智慧党建平台、一门式政务服务平台和微信信息平台“四个平台”，实现信息网络全覆盖。一是在平台上发布并解读政策信息，用大白话让村民能够更直观和形象地了解国家政策；二是及时更新村务信息，方便村民能够在网上办理各项事务。

六是考核激励制度。每年开展幸福屋场、星级屋场长、优秀党员户（屋场员）、文明家庭等评选活动，为长效推进“两联两包”模式提供考核激励制度支撑。

以这“六项制度”为支撑点，将人、事都纳入制度的统筹范围内，打牢工作根基。

落脚点：“七个促进”完成治理任务

通过“五个融合”改善组织体系缺乏合理性等问题后，再以“六项制度”为支撑点打牢工作根基，面对治理任务不够精细、缺乏针对性、乡村社会治理难以发挥真正成效的问题，石门县从实际出发，最大限度地考虑群众想法，坚持问题导向，又探索出了“七个促进”的治理路径。

一是促进乡风文明。文化振兴是乡村振兴的重要基石、乡村发展内生动力的重要源泉。传统文化因传承而鲜活，石门县的优秀民俗文化因传承而发展，文化兴，乡村兴。

二是促进产业发展。石门县推出实现乡村振兴新举措，在产业发展上拓宽新路子，在农民增收上下好功夫。

三是促进环境整治。保护生态环境与每一位村民息息相关，石门县通过出台相关政策、开办宣传活动等促进环保意识入脑、入心，让老百姓积极参与到环境整治中。

四是促进安全稳定。石门县切实维护百姓利益，维护良好社会秩序，夯实党的执政根基，拓宽基层治理思路，维护基层安全稳定。

五是促进政务便民。在互联网时代，石门县为党建工作插上科技的翅膀，搭建相关服务平台，提高基层公共服务的覆盖面和适用性。

六是促进民生改善。石门县不断完善农村基础设施，将各项惠民政策落到实处，坚持农民主体地位，利用社会慈善机构、龙头企业等社会力量，统筹利用好各项资源，提高民生服务质量。

七是促进微权力监督。石门县落实监察、督察机制，让各项微权力在阳光下运行。

石门县“两联两包”基层社会治理模式的经验启示

笔者通过研究石门县“两联两包”基层社会治理模式的实践路径，得到以下三方面的经验启示。

立足切入点，充分发挥多方合力

党的十九届五中全会强调，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[11]。在基层社会治理实践中，要坚持“党委领导、政府负责”的同时，充分发挥各类社会主体的积极性、主动性、创造性，形成基层治理合力。

找好着力点，用制度夯实工作保障

中共中央 国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，“完善党全面领导基层治理制度”的重大命题，并提出工作思路和具体要求，对于新时代加强党的全面领导、提升基层治理效能具有重大战略意义[12]。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的过程中，只有加强基层治理体系和治理能力现代化建设，才能从根本上解决基层治理过程中的突出矛盾和问题，提升基层治理变革的整体性、协调性和有效性。

站稳落脚点，全方位完成治理任务

在全面推进乡村振兴战略进程中，石门县以“七个促进”为落脚点，从促进乡风文明、产业发展、环境整治、安全稳定、政务便民、民生改善、微权力监督七个方面完成治理任务。由此可见，站稳落脚点，全方位完成治理任务是共绘基层治理同心圆的必修课题。

基层社会治理是推动国家治理体系和治理能力的关键一环。石门县“两联两包”基层社会治理模式发挥了党员的带头示范作用和人民群众的主体作用，建成了权责一致的基层治理共同体，通过“联”与“包”让基层社会治理更加精细化，通过“五六七”的工作方法让基层社会治理成效更为显著，即是对基层治理模式实践路径的丰富与补充，又为其他学者研究基层治理模式提供了借鉴经验。

参考文献

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2022.

[2]中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见[EB/OL].(2023-01-02)[2023-09-11].https://www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm?dzb=true.

[3]习近平：在基层代表座谈会上的讲话[EB/OL].(2020-09-19)[2023-09-11].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1678250201466157680&wfr=spider&for=pc.

[4]石门县七松社区“两联两包”：“联”出活力“包”藏发展[EB/OL].(2021-05-22)[2023-09-11].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1700454181658082169&wfr=spider&for=pc.

[5]郑凯洲,王章建.周德睿到石门县白云镇调研基层党建工作[EB/OL].(2020-10-21)[2023-09-11].https://shimen.rednet.cn/content/2020/10/21/8534965.html.

[6]解读：新时代“枫桥经验”的内涵与启示[EB/OL].(2020-11-10)[2023-09-11].http://tyjrswj.yibin.gov.cn/djzx/dfjn/202011/t20201110_1378043.html.

[7]杜若原,何勇,孙超,等.在推动高质量发展上闯出新路子（沿着总书记的足迹·湖南篇）[EB/OL].(2022-06-14)[2023-09-11].http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-06/14/nw.D110000renmrb_20220614_1-01.htm.

[8]习近平：在经济社会领域专家座谈会上的讲话[EB/OL].(2020-08-25)[2023-09-11].http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2020/08/25/ARTI1598313384117107.shtml.

[10]周勇军,李飞,易鹏飞.让党旗高高飘扬在乡村治理一线[EB/OL].(2020-12-29)[2023-09-11].https://hnrb.voc.com.cn/hnrb_epaper/html/2020-12/29/content_1494576.htm.

[11]邓大才.发挥多方作用 形成共治合力 全面激发基层治理活力（有的放矢）[EB/OL].(2021-03-26)[2023-09-11].http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2021-03/26/nw.D110000renmrb_20210326_4-14.htm.

[12]唐皇凤.完善党全面领导基层治理制度[J].中国党政干部论坛,2021(08):23-27.

责任编辑：武凯

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