罗志恒：1998-2025年中国各省份土地出让收入排名变迁

90年代房地产市场化改革以及快速推进的城镇化进程，产生大量的住房需求，带动房地产市场快速发展，房地产相关税收、土地出让收入持续高增。“土地财政”历经二十余年发展，在相当长时期成为地方政府财政收入的重要来源。但是近年来，伴随房地产供需形势逆转，土地出让收入大幅下滑。2025年全国土地出让收入为4.15万亿元，较上年下降14.7%，较2021年（四年期间）累计下降52.3%。本文从区域分化角度，梳理1998-2025年分省份土地出让收入排名变化特征。

2025年，在房地产需求承压的背景下，地方政府主动盘活存量土地、优化土地供应结构，推动土地市场“缩量提质”发展，经济大省土地出让收入降幅收窄，部分核心一二线城市土地出让收入止跌回稳。从收入规模看，经济大省土地出让收入继续领跑全国。2025年土地出让收入排名前十的省份依次为：江苏（5589亿元）、浙江（4346亿元）、山东（3258亿元）、四川（3147亿元）、上海（2804亿元）、广东（2416亿元）、湖北（2313亿元）、北京（1909亿元）、福建（1515亿元）、河北（1491亿元）。全国前九名的省份维持不变，河北跻身全国前十。从收入增速来看，已公布数据的27个省份中，22个省份2025年土地出让收入同比下降，广东、浙江、四川等省份同比降幅明显收窄；云南、甘肃、宁夏、新疆、黑龙江五省份土地出让收入逆势回升。

分区域看，东部地区多数省份经济发展水平较高，土地出让收入规模领跑全国。近年来受房地产市场调整转型拖累，广东等经济大省土地出让收入缩量明显，但土地出让收入集中在东部地区的格局没有改变。2025年东部地区 10 省市土地出让收入总量达2.48万亿元，仍占全国的59.6%。中部地区近年来受房地产市场调整的影响较大。湖南、安徽、河南商品房销售大幅萎缩，持续冲击土地市场，土地出让收入排名均已跌出全国前十行列。西部地区各省份土地出让收入情况差异较大，受益于新时代西部大开发和扩大开放政策，四川排名一路上升至全国第四位；而青海、西藏由于人口稀少、生态保护等因素，土地出让收入长期处于全国最后两位。

风险提示：房地产低迷拖累土地出让收入；2017年及以前年份数据来自于国土资源年鉴，其统计口径与财政部门存在差异。

正文

一、1998-2025年分省份土地出让收入历史变迁

经济与财政是一体两面的关系，经济发展水平较高的省份土地出让收入规模往往较高。东部地区多数省份土地出让收入规模领跑全国，但最近四年（2022-2025年）受房地产市场调整转型拖累，广东等省份的土地出让收入缩量明显。房地产市场调整前，东部沿海省市经济发展水平较高，人口持续流入，房地产行业热度较高，土地市场较为活跃，需求旺盛。江苏省1998—2005年间土地出让收入从第四跃升至第一，此后绝大多数年份稳居第一。浙江省自1998年以来土地出让收入规模始终位居全国前列，在数字经济的带动下，浙江发展再添新动力、人口快速流入，2016年起浙江土地出让收入规模大幅提升并稳居全国前二。山东省立足工业大省优势，大力推动土地招商，土地出让收入自2005年以来均保持在全国前四，2022年山东启动新旧动能转换，2025年土地出让收入连续四年位居全国第三。广东省作为我国经济发展的排头兵，1999年土地出让收入达到全国规模的27%，高居全国第一；土地出让收入在2000年被江浙超越后，排名一路下滑至2004年的第九；2005年后中央开启多轮房地产调控，但广州、深圳土地价格大涨推高土地出让收入，广东土地出让收入在波动中上升，2005—2012年排名在第五名上下浮动；2013年广东土地出让收入首次突破3000亿元，2013—2021年排名稳居前四；2022年以来珠三角地区房地产市场下滑严重，2023年广东土地出让收入排名降至第五，2024年、2025年位居第六。北京、上海由于土地资源约束，土地溢价较高，且土地市场受到房地产政策调控影响较大，历年土地出让收入排名存在一定波动，2025年上海、北京土地出让收入排名分列第五、第八位。总的来看，2025年东部地区10省市土地出让收入总量达2.48万亿元，仍占全国的59.6%，土地出让收入集中在东部地区的格局尚未改变。

得益于“中部地区崛起”战略及城市群建设推进，中部省份经济增长强劲，工业化、城镇化进程加快，基建、房地产的快速发展对土地资源需求较迫切，中部地区多数省份土地出让收入排名一度跻身全国前十行列，但近四年则受房地产市场调整的影响较大。2006年促进中部地区崛起战略实施以来，安徽、湖北、湖南、江西等中部省份主动承接制造业转移，房地产发展和城市建设加快，土地出让收入增长较快。安徽主动融入长三角一体化发展，土地出让收入排名自2003年以来基本稳居全国前十，2013年后数次跻身全国前五，近四年受房地产市场的调整影响较大，2024年排名跌出前十，2025年降至第12位。2015年长江中游城市群建设启动推进，以光电技术为引领的新一代信息技术产业集聚，湖北土地出让收入自2015年跻身全国前十行列，并随着省内三大都市圈加速建设，湖北大力推动城市更新，2023年土地出让收入排名升至第7位，2024年、2025年湖北排名保持不变。湖南土地出让收入排名从2015年的第15位升至2021年的第6位，2022年以来湖南土地市场遇冷，土地出让收入排名跌出前10，2025年位居第13位。江西土地出让收入也出现波动，近十年排名基本位于全国中游水平，2025年位居第14位。2016年，中原城市群规划获批，河南房地产开发投资景气，河南土地出让收入飚升至全国第6；但2019年以来，河南经济发展经历多轮冲击，产业结构调整叠加房地产市场持续低迷，土地出让收入排名从全国第6位下滑至2025年第15位。

西部地区各省份土地出让收入情况差异较大，受益于新时代西部大开发和扩大开放政策，川渝土地出让收入排名大幅上升，受人口稀少、生态保护等因素约束青藏土地出让收入排名靠后。西部地区经济大省四川省，土地出让收入规模较大，自2000年起排名稳居全国前十；2016年以来伴随着成渝城市群发展引领西部新型城镇化，四川土地收入排名一路跃升，2023—2025年连续三年位居全国第四。重庆市作为最年轻的直辖市，依靠良好的汽车工业基础，年轻人口大幅流入，城市建设加快扩张，土地出让收入在2012年一度跻身前十行列，近年来稳定在全国中上游水平，2025年排名升至全国第11位。贵州省受益于国家政策支持，近年来新型城镇化和基础设施建设布局加快，打造西部大开发综合改革示范区和发展黔中城市群，对供地节奏和土地需求有一定的带动作用，2024年排名一度跻身全国前十，2025年省内各城市收紧土地供应，土地成交节奏放缓，排名下滑至全国第16位。陕西在新时代以来加快发展步伐，依托于“一带一路”开放格局中的独特战略地位，积极承接产业转移，建设关中平原城市群和西安都市圈，土地出让收入排名从2011年第26名开始上升，2025年位居第17名。其他多数西部地区省份受制于经济发展水平，土地市场规模有限，叠加近年来土地出让收入规模大幅下降，地方财政更依赖于转移支付而非土地出让收入。青海、西藏由于人口稀少、城镇化率较低、经济体量有限、高原生态保护等因素，土地出让收入长期处于全国最后两位。

东北地区省份历年土地出让收入排名相对靠后，辽宁在2008—2012年率先推动棚改形成“辽宁模式”，土地出让收入在此期间排名靠前。但改革开放后东北地区由于传统经济结构转型升级任务较重、市场活力不足、人口流失比较严重，经济增速逐渐与东部沿海省份拉开差距，近年来土地出让收入排名均位居下游。1998年以来，黑龙江、吉林土地出让收入规模相近，排名靠后，主要依靠哈尔滨、长春两个核心城市拉动，财政对土地出让收入的依赖程度不高。作为东北工业基地之一的辽宁，面对资源枯竭和体制转型的挑战，辽宁依靠沈阳、大连双城驱动经济，带动土地出让收入在1998-2007年排名位居前十。2008年起辽宁省进入大力开展棚户区改造的“高潮期”，“辽宁模式”下大规模棚改的实施提升了经济发展潜力和土地使用权价值，同时棚改项目负债也主要依靠土地出让收入偿还。2010—2012年辽宁土地出让收入位居全国前四，财政收入对土地出让收入依赖程度高。2013年后，“新常态”下辽宁省经济增速下行、土地市场萎缩，土地出让收入排名由前十名一路下滑到20名开外。

二、2025年当年土地出让收入基本情况

2025年土地市场呈现“总量收缩、结构改善”的格局。商品房市场低迷持续冲击土地市场，叠加房地产企业现金流偏紧、企业拿地意愿不高，直接影响了地方政府的土地出让收入。2025年土地出让收入继续缩量，已经是连续第四年下滑，全国国有土地使用权出让收入41518亿元，同比下降14.7%，相较于2021年高点累计降幅达52.3%。然而，在房地产需求承压的背景下，地方政府主动盘活存量土地、优化土地供应结构，推动土地市场“缩量提质”发展。

其一，广东等经济大省土地出让收入在经历深度调整后降幅收窄。2025年，在“控制增量、盘活存量”的政策导向下，经济大省通过用好土储专项债、盘活存量土地等方式，部分缓解了土地收入下滑的压力。已公布数据的27个省份中，2025年全国有22个省份土地出让收入同比下降，有12个省份同比降幅收窄。其中，江苏、广东、浙江、四川土地出让收入同比分别下降23.1%、11.0%、7.9%、1.1%，降幅分别较2024年收窄0.2个、17.9个、19.1个、18.4个百分点；各省聚焦“存量挖潜”，通过大量发行土地储备新增专项债，收回收购闲置土地后进行重新规划和出让，提升土地资源价值。

其二，深圳、杭州、成都等核心一二线城市土地市场止跌回稳，主要源于土地供应结构优化，优质地块供应增加，土地市场率先回暖。2025年，核心一二线城市支持“好房子”建设，增加低容积率的优质住宅用地供应，高溢价地块成交增多，提高了企业拿地意愿，增加了土地出让收入。一线城市中，北京2025年土地出让收入基本平稳、相对抗跌；上海在中心城区和产业园区板块推出多宗优质住宅用地，民营企业拿地竞拍活跃，住宅用地成交金额实现上涨；深圳成交住宅用地溢价较高，叠加产业用地供应大幅增加，全市土地出让收入同比高增52%；但广州主动收缩住宅供地面积，土地出让收入同比下降23.6%。二线城市中，成都、杭州、青岛等地通过增加核心城区宅地供应、放宽容积率限制，推动土地出让收入分别增长3.8%、9.5%、16.1%。

分区域看，东部地区土地出让收入降幅收窄，江苏、浙江、山东等省土地出让收入规模继续领跑全国。从收入增速看，2025年，东部地区10省市土地出让收入同比下降13.4%，降幅较2024年收窄4.6个百分点。从收入规模看，已公布数据的27个省份中，2025年土地出让收入排名前十的省份依次为：江苏（5589亿元）、浙江（4346亿元）、山东（3258亿元）、四川（3147亿元）、上海（2804亿元）、广东（2416亿元）、湖北（2313亿元）、北京（1909亿元）、福建（1515亿元）、河北（1491亿元）。从排名变化看，全国前九排名均维持不变，河北排名上升跻身全国前十。

中部地区土地出让收入继续承压，主要受房地产市场调整的影响。2025年，除了湖北小幅下降以外，河南、湖南、安徽、江西的土地出让收入降幅较大，同比降幅均在20%左右。但郑州、长沙、合肥等地市通过大规模实施土地收储计划，加大国有土地资源盘活力度，稳定土地出让收入。

西部地区部分省份土地出让收入企稳回升，云南、甘肃、宁夏土地出让收入增速领跑全国，主要源自省会城市大力盘活存量土地，从存量资源中挖掘增量。2025年，云南、甘肃、宁夏、新疆土地出让收入增速领跑全国，分别同比增长16.0%、8.7%、3.1%、2.6%。2025年，昆明市加快批而未供和闲置土地盘活利用，增加基础设施和公共服务用地供应，全市土地出让收入增长61.6%，其中划拨土地收入同比高增78.8%，占到全市土地出让收入近一半。兰州市用好土储专项债资金，盘活闲置土地资源，推动土地市场持续回暖，全市土地出让收入同比增长19.5%，带动甘肃土地出让收入增速由负转正。银川市推进闲置土地专项整治，对冲了土地出让成交下行压力，带动宁夏土地出让收入连续两年实现正增长。乌鲁木齐市2025年出台“好房子”土地供应、新型工业用地等支持政策，稳定土地市场，土地出让收入同比增长67.8%，增速居各省会城市之首。西部地区仍有4个省份土地出让收入同比跌幅超30%，广西、青海等省份土地出让收入仍持续萎缩，土地市场下行压力尚未缓解。2025年，贵州、陕西土地出让收入同比下降42.4%、41.7%，降幅较2024年明显扩大，主要是库存高企的地区收紧土地供应，土地市场出现“高位补跌”，西安市、贵阳市土地出让收入分别下跌46.4%、29.8%。青海省土地出让收入连续第六年下降，2025年同比下降33.3%。广西土地出让收入连续第五年下降，2025年同比下降32.3%。

(本文作者介绍：粤开证券首席经济学家、研究院院长，经济学博士，注册会计师，高级经济师，中国首席经济学家论坛理事，主要研究方向：宏观经济、财政理论与政策。)

责任编辑：沈世乔

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