银监法迎20年来最大修订！主要股东、实控人被纳入监管

近期，十四届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案）》（以下简称“《修订草案》”）进行了首次审议，12月27日起向社会公开征求意见，期限为30日。

据了解，现行银行业监督管理法（以下简称“银监法”）自2004年2月起实施，2006年作出个别修正，此次为该法律实施以来进行的最大规模修订。整体来看，《修订草案》从现行的52条大幅扩充至80条，其中一大亮点是将监管对象由银行业金融机构延伸至其主要股东、实际控制人，针对虚假出资、抽逃出资，以及违反规定转让、质押股权等行为，落实穿透式监管要求。

此前，中央金融工作会议对健全常态化风险处置机制提出明确要求，《修订草案》也从多个方面进行了完善，比如，完善风险处置框架，就促成重组、整顿、接管、撤销等风险处置方式作出系统性安排。

修订草案大幅扩充至80条，

主要股东、实控人纳入监管范围

《修订草案》共6章80条，与现行银监法相比进行了大幅扩充，其中的一大亮点是将监管对象由银行业金融机构延伸至其主要股东、实际控制人。

其中，《修订草案》第十八条提及，国务院银行业监督管理机构批准设立银行业金融机构，应当对多项条件进行审查，其中便包括“主要股东、实际控制人具有良好的财务状况和诚信记录，符合法律、行政法规以及国务院银行业监督管理机构规定的条件”。

另外，此次《修订草案》还对银行业金融机构的主要股东、实际控制人强化穿透审查，提出了多项禁止行为，包括违反规定干预银行业金融机构的经营管理活动；非法占用、支配银行业金融机构资产以及存款人和其他客户资金；与银行业金融机构违规开展关联交易；虚假出资、抽逃出资；违反规定转让、质押股权；其他违反法律、行政法规或者国务院银行业监督管理机构规定的行为。

与此同时，银行业金融机构主要股东的控股股东、实际控制人，也不得有前款规定的行为。

《修订草案》亦对主要股东、实际控制人出现违规行为的情况，说明了处罚要求。比如，银行业金融机构及其主要股东、实际控制人不按照规定或者要求报送或者提供报告、报表等文件、资料的，由银行业监督管理机构责令改正，逾期不改正或者情节严重的，处二十万元以上二百万元以下罚款。

上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚表示，《修订草案》把股东监管做成“制度化、工具化、可执行化”的闭环，总体思路可概括为穿透、义务、强制。

其中，“穿透”是强化识别真实控制链条，要求逐层说明股权结构直至实际控制人，并报告关联关系或一致行动关系等可能影响股权结构与资质的信息；“义务”是将治理要求上升为法律责任，明确主要股东、实际控制人应遵守关联交易、信息披露等规则；“强制”是强制配套可落地的退出与约束工具，对滥用控制地位、严重损害相关权益的行为，监管可责令改正，逾期不改或情节特别严重的，可责令转让股权、禁止投资银行业金融机构，并在完成改正或转让前限制股东权利。

他表示：“相较以往更多停留在监管文件层面的要求上升为法定义务后，执法依据更明确、追责也更有刚性。”

完善风险处置机制，

明确接管组职责

此前，中央金融工作会议对健全常态化风险处置机制提出明确要求，为了切实填补银行业风险处置立法空白，《修订草案》从多个方面对此进行了完善。

《修订草案》明确，国务院银行业监督管理机构发现银行业金融机构存在风险隐患的，应当采取本法和有关法律、行政法规规定的措施进行早期纠正，设定整改期限以及具体整改要求。对于整改不到位的，依照本法和有关法律、行政法规规定及时对其实施风险处置。

与此同时，银行业金融机构出现经营管理情况恶化、公司治理严重混乱等重大风险隐患的，国务院银行业监督管理机构可以派出整顿组，对银行业金融机构经营、管理活动进行监控，并同时将相关情况通报银行业金融机构所在省、自治区、直辖市人民政府以及中国人民银行等国务院有关部门。

经整顿，银行业金融机构恢复正常经营的，结束整顿；派出整顿组后六个月内难以恢复正常经营的，国务院银行业监督管理机构应当区别情形采取促成机构重组或者接管、撤销等方式实施风险处置或者向人民法院提出破产申请。

曾刚指出，风险处置机制解决的是“风险来了怎么办、能否更早介入、代价能否更小”，针对实践中处置规定偏原则、早期干预不足、工具不够用问题，《修订草案》以更清晰的法定授权为核心，推动处置手段从末端单一走向分层衔接。

具体来看，一是丰富强制措施并扩大适用依据；二是新增早期干预机制，在日常监管与接管之间设置缓冲带；三是细化接管制度与后续衔接。

值得注意的是，《修订草案》提及了接管组职责，其中要求，国务院银行业监督管理机构决定对银行业金融机构进行接管的，应当公告并组织成立接管组。自接管开始之日起，接管组行使被接管银行业金融机构的经营管理权，履行下列职责：接管财产、印章和账簿、文书等资料；代表被接管机构参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；清查被接管机构的财产，依法保全、追收资产；向国务院银行业监督管理机构提出采取接管措施的建议；法律、行政法规规定的其他职责。

同时，接管组可以视情形采取托管措施，委托其他银行业金融机构经营被接管机构的部分或者全部业务。

违法成本显著提高，

新增关于消费者保护条款

《修订草案》坚持以人民为中心的价值取向，坚决落实党和国家机构改革要求，结合消费者权益保护监管工作实践经验，完善银行业消费者权益保护监管体系。

在消费者保护方面，《修订草案》提及，国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构的消费者权益保护工作实施监督管理，指导依法设立银行业消费纠纷【下载黑猫投诉客户端】调解组织，保护消费者自主选择、公平交易、信息安全等合法权益。

另外，《修订草案》还要求银行业金融机构及其从业人员在业务活动中不得存在虚假宣传或者误导宣传，欺骗存款人和其他客户；通过违规收费、截留资金等方式，侵犯存款人和其他客户合法权益等多项行为。

清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任周道许表示，此次《修订草案》的核心亮点之一为“显著提高违法成本”，具体体现在大幅提升惩戒力度，衔接《中华人民共和国行政处罚法》，明确“没收违法所得”与罚款并处的原则；扩大法律责任覆盖面和处罚对象，不仅加大对机构的处罚，更强化对人员的追责。

现行银监法自2004年2月起实施，并于2006年作个别修正。公开信息显示，该法律的主要目的是通过金融监管的专业化分工，进一步加强银行业监管、降低银行风险，维护国家金融稳定和保护广大人民群众的财产安全。

2022年11月，原银保监会积极推进银监法修改工作，就《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》公开征求意见。彼时，原银保监会在起草说明中称，银监法主要修改四方面内容，即完善制度建设，实现监管全覆盖；健全处置机制，提升风险识控前瞻性；加大监管力度，提高违法成本；提升监管能力，落实法治政府建设要求。

2025年3月8日，《2025年全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出，将围绕健全社会主义市场经济法律制度，制定银行业监督管理法等；同年11月13日，金监总局法规司司长王胜邦曾透露，《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案）》已经提交全国人大，全国人大常委会正在进行审议；12月27日起，银行业监督管理法《修订草案》公开征求意见，期限至2026年1月25日。

责任编辑：沈世乔

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